第十五章金融监管 本章重点问题 1.金融监管的目标和原侧 2.金融监管体制的类型 3.金融监管的内容 4.金融监管的方法 金融体系对整个国民经济的发展具有核心作用，而且金融业又是一个高风险 的行业，面临的风险很多，如信用风险、利率风险、市场风险、政策风险和道德 风险等等，因此金融业在各国都是受到严密监管的部门之一。 第一节 金融监管概述 一、金融监管的令义 所谓金融监督管理（简称金融监管），从狭义上是指中央银行或其他金融监 管当局依据国家法律法规的授权对整个金融业实施的监督管理。从这个角度来 说，一国或地区的金融监管对象应该包括所有从事银行、信托、证券、保险等金 融业务的金融机构和其他一切从事金融活动的社会成员，以及有关的金融活动。 从广义上来说，金融监管在上述金融当局的监管之外，还包括了金融机构的 内部控制与稽核、同业自律性组织的监管、社会中介组织的监管等。这里值得一 提的是同业自律组织，同业自律是指同一行业的从业者组织，基于共同利益，制 定规则，自我约束，实现本行业内部的自我监管，以保护自身利益并促进本行业 的发展。金融业自律的组织形式主要为金融行业公会，金融行业公会作为金融业 自律的组织形式，主要功能有协调、服务、沟通和监督。就整个金融监管体系来 说，监管当局的监管是外部的全方位监管，中介组织的监管是外部监管的辅助： 金融行业公会实施行业内部的监管，但不论是政府的监管目标还是行业的监管目 标，都必须通过金融业微观主体加强内部控制，主动防范和规避风险，实现审慎 管理和稳健经营，才能得以实现。金融机构的内部控制在整个监管体系的设计中， 具有基础性地位。 就世界各国的金融监管体系来说，通常在广义的范畴下架构。金融监管范围 涉及金融的各个领域
1 第十五章 金融监管 本章重点问题 1．金融监管的目标和原则 2．金融监管体制的类型 3．金融监管的内容 4．金融监管的方法 金融体系对整个国民经济的发展具有核心作用，而且金融业又是一个高风险 的行业，面临的风险很多，如信用风险、利率风险、市场风险、政策风险和道德 风险等等，因此金融业在各国都是受到严密监管的部门之一。 第一节 金融监管概述 一、金融监管的含义 所谓金融监督管理（简称金融监管），从狭义上是指中央银行或其他金融监 管当局依据国家法律法规的授权对整个金融业实施的监督管理。从这个角度来 说，一国或地区的金融监管对象应该包括所有从事银行、信托、证券、保险等金 融业务的金融机构和其他一切从事金融活动的社会成员，以及有关的金融活动。 从广义上来说，金融监管在上述金融当局的监管之外，还包括了金融机构的 内部控制与稽核、同业自律性组织的监管、社会中介组织的监管等。这里值得一 提的是同业自律组织，同业自律是指同一行业的从业者组织，基于共同利益，制 定规则，自我约束，实现本行业内部的自我监管，以保护自身利益并促进本行业 的发展。金融业自律的组织形式主要为金融行业公会，金融行业公会作为金融业 自律的组织形式，主要功能有协调、服务、沟通和监督。就整个金融监管体系来 说，监管当局的监管是外部的全方位监管，中介组织的监管是外部监管的辅助； 金融行业公会实施行业内部的监管，但不论是政府的监管目标还是行业的监管目 标，都必须通过金融业微观主体加强内部控制，主动防范和规避风险，实现审慎 管理和稳健经营，才能得以实现。金融机构的内部控制在整个监管体系的设计中， 具有基础性地位。 就世界各国的金融监管体系来说，通常在广义的范畴下架构。金融监管范围 涉及金融的各个领域
二、金融监管的理论依据 金融是现代经济的核心，金融体系是全社会货币的供给者和货币运行及信用 活动的中心，对社会经济的运行和发展起着至关重要的作用，具有特殊的公共性 和全局性。 在现实经济运作中，金融业存在相对垄断性、市场信息不对称等情况，会导 致交易的不公平，这就有必要对信息优势方（主要是金融机构）的行为加以规范 和约束，从而为投资者创造公平、公正的投资环境，因此需要通过金融监管约束 金融机构的行为，保护公众利益。而社会公众利益的高度分散化，决定了只能由 国家授权的机构来履行这一职责。 同时金融具有内在的不稳定性，与其他行业相比，金融业是特殊的高风险行 业，金融业有发生支付危机的连锁效应，从历史上看，银行破产、金融危机现象 也时有发生，金融体系的风险直接影响着货币制度和宏观经济的稳定，金融风险 的内在特性，决定了必须有一个权威机构对金融业实施监管，以确保整个金融体 系的安全与稳定。 基于对以上认识的深化，产生了一系列的金融监管理论，为金融监管奠定了 理论基础，主要有：金融的公共物品特性（公共物品论）、金融市场机制的不完 善性（自然垄断论）、金融交易的信息不对称性（信息不对称论）、金融危机的危 害性（外部效应论）以及金融经营的不确定性（金融风险论）等。 随着对金融监管的必要性认识和相关理论的深化，确立了金融监管的目标。 三、金融监管的目标 金融监管目标是实现金融有效监管的前提和监管当局采取监管行为的依据， 通过对金融监管的必要性认识和相关理论的深化，一般认为，金融监管应达到兼 顾安全、公众利益、效率、宏观调控四项目标。 (一)维护金融体系的安全与稳定 金融监管的首要目标是确保金融体系的安全稳定。金融是现代经济的核心， 政府必须对本国的金融体系实施严格监管，以确保国家经济安全。如1997年亚 洲金融危机爆发的一个主要原因是，危机爆发前，东南亚各国大力开放资本市场， 为了吸引外资，降低了对金融市场和金融机构的监管力度。 (二)保护投资者利益 保护投资者利益是金融监管的另一重要目标。由于金融领域存在信息不对称 现象，投资者处于劣势，特别是对于中小投资者而言，没有足够的能力去获得所 需要的信息，因而有效的金融监管有利于保护投资者的利益。 2
2 二、金融监管的理论依据 金融是现代经济的核心，金融体系是全社会货币的供给者和货币运行及信用 活动的中心，对社会经济的运行和发展起着至关重要的作用，具有特殊的公共性 和全局性。 在现实经济运作中，金融业存在相对垄断性、市场信息不对称等情况，会导 致交易的不公平，这就有必要对信息优势方（主要是金融机构）的行为加以规范 和约束，从而为投资者创造公平、公正的投资环境，因此需要通过金融监管约束 金融机构的行为，保护公众利益。而社会公众利益的高度分散化，决定了只能由 国家授权的机构来履行这一职责。 同时金融具有内在的不稳定性，与其他行业相比，金融业是特殊的高风险行 业，金融业有发生支付危机的连锁效应，从历史上看，银行破产、金融危机现象 也时有发生，金融体系的风险直接影响着货币制度和宏观经济的稳定，金融风险 的内在特性，决定了必须有一个权威机构对金融业实施监管，以确保整个金融体 系的安全与稳定。 基于对以上认识的深化，产生了一系列的金融监管理论，为金融监管奠定了 理论基础，主要有：金融的公共物品特性（公共物品论）、金融市场机制的不完 善性（自然垄断论）、金融交易的信息不对称性（信息不对称论）、金融危机的危 害性（外部效应论）以及金融经营的不确定性（金融风险论）等。 随着对金融监管的必要性认识和相关理论的深化，确立了金融监管的目标。 三、金融监管的目标 金融监管目标是实现金融有效监管的前提和监管当局采取监管行为的依据， 通过对金融监管的必要性认识和相关理论的深化，一般认为，金融监管应达到兼 顾安全、公众利益、效率、宏观调控四项目标。 （一）维护金融体系的安全与稳定 金融监管的首要目标是确保金融体系的安全稳定。金融是现代经济的核心， 政府必须对本国的金融体系实施严格监管，以确保国家经济安全。如 1997 年亚 洲金融危机爆发的一个主要原因是，危机爆发前，东南亚各国大力开放资本市场， 为了吸引外资，降低了对金融市场和金融机构的监管力度。 （二）保护投资者利益 保护投资者利益是金融监管的另一重要目标。由于金融领域存在信息不对称 现象，投资者处于劣势，特别是对于中小投资者而言，没有足够的能力去获得所 需要的信息，因而有效的金融监管有利于保护投资者的利益
(三)维持金融业的运作秩序和公平竞争，提高金融业的运行效率 监管有助于促进金融业有序竞争，提高其效率，对于促进经济发展具有乘数 效应。 (四)保证金融机构的经营活动和中央银行的货币政策目标一致 金融监管的第四个目标是宏观调控。金融机构特别是商业银行是中央银行货 币政策的重要传导体。中央银行对金融机构的经营决策加以引导，使之符合中央 银行的意图，有利于货币政策目标的顺利执行。 专栏15-1 西方主要国家的金融监管目标 《美国联邦储备法》：维持公众对一个安全、完善和稳定的银行系统的信心；为建立 个有效的和有竞争力的银行系统服务；保护消费者；允许银行体系适应经济的变化而变化 《英国银行法》：对接受存款的机构予以管制：对这些机构的存款予以保护，禁止使用 欺骗性经济手段接受存款。 《日本普通银行法》：银行业务以公正性为前提，以维护信用、保证存款人权益，谋求 金融活动的顺利进行和银行业务的健全妥善运营，以有助于国民经济的健全发展为目的。 我国金融监管的目标 《中华人民共和国中国人民银行法（修正》第二条：中国人民银行在国务院领导下， 制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定。 《中华人民共和国中国人民银行法（修正》第三十一条：中国人民银行依法监测金融 市场的运行情况，对金融市场实施宏观调控，促进其协调发展。 《中华人民共和国银行业监督管理法》第三条：银行业监督管理的目标是促进银行业的 3
3 （三）维持金融业的运作秩序和公平竞争，提高金融业的运行效率 监管有助于促进金融业有序竞争，提高其效率，对于促进经济发展具有乘数 效应。 （四）保证金融机构的经营活动和中央银行的货币政策目标一致 金融监管的第四个目标是宏观调控。金融机构特别是商业银行是中央银行货 币政策的重要传导体。中央银行对金融机构的经营决策加以引导，使之符合中央 银行的意图，有利于货币政策目标的顺利执行。 专栏 15－1 西方主要国家的金融监管目标 《美国联邦储备法》：维持公众对一个安全、完善和稳定的银行系统的信心；为建立一 个有效的和有竞争力的银行系统服务；保护消费者；允许银行体系适应经济的变化而变化 《英国银行法》：对接受存款的机构予以管制；对这些机构的存款予以保护，禁止使用 欺骗性经济手段接受存款。 《日本普通银行法》：银行业务以公正性为前提，以维护信用、保证存款人权益，谋求 金融活动的顺利进行和银行业务的健全妥善运营，以有助于国民经济的健全发展为目的。 我国金融监管的目标 《中华人民共和国中国人民银行法（修正）》第二条：中国人民银行在国务院领导下， 制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定。 《中华人民共和国中国人民银行法（修正）》第三十一条：中国人民银行依法监测金融 市场的运行情况，对金融市场实施宏观调控，促进其协调发展。 《中华人民共和国银行业监督管理法》第三条：银行业监督管理的目标是促进银行业的
合法、稳健运行，维护公众对银行业的信心。银行业监督管理应当保护银行业公平竞争，提 高银行业竞争能力 四、金融监管的原则 为了实现上述监管目标，金融监管部门在金融监管中应遵循以下原则： (一)独立性原则 包括监管主体的独立性和被监管者的独立性，即：既维护金融监管机构的独 立性，又维护被监管者合法经营管理活动的独立性，监管当局不干预超出监管范 围之外的金融业内部的管理，以保证金融机构合理、适度竞争和提高效率。 (二)依法监管原则 包括两个方面的内容：一是所有金融机构必须接受国家金融监管当局的监 管；二是金融监管必须依法进行，明确适用的法规、政策和监管要求，并公之于 众，既确保监管的权威性、严肃性、强制性、一贯性，同时又增加了金融监管的 透明度，以保证监管的有效性。 (三)外部监管与内部控制相结合原则 前面已经提到内部控制在整个监管体系的设计中具有基础性地位。无论外部 监管多么严密，如果监管的对象不配合，没有严格的内部控制，外部监管也无法 收到预期的效果。因此，要坚持外部监管和内部控制相结合的原则，以保证监管 的及时有效。 (四)稳健运行与风险管理原则 如前所述，稳健运行是各国金融监管的首要目标，为了实现金融体系的稳健 运行，监管手段应着眼于金融业的风险管理。 (五)分类管理原则 就是将银行等金融机构分门别类，突出重点，分别管理。世界各国金融机构 在分类方法上不尽相同，但一般都是除中央银行之外，将金融机构分为商业银行、 专业银行和其他非银行金融机构等等，然后在分类前提下，根据各类银行在国民 经济中的地位作用，采取不同的方法和措施进行监管
4 合法、稳健运行，维护公众对银行业的信心。银行业监督管理应当保护银行业公平竞争，提 高银行业竞争能力 四、金融监管的原则 为了实现上述监管目标，金融监管部门在金融监管中应遵循以下原则： （一）独立性原则 包括监管主体的独立性和被监管者的独立性，即：既维护金融监管机构的独 立性，又维护被监管者合法经营管理活动的独立性，监管当局不干预超出监管范 围之外的金融业内部的管理，以保证金融机构合理、适度竞争和提高效率。 （二）依法监管原则 包括两个方面的内容：一是所有金融机构必须接受国家金融监管当局的监 管；二是金融监管必须依法进行，明确适用的法规、政策和监管要求，并公之于 众，既确保监管的权威性、严肃性、强制性、一贯性，同时又增加了金融监管的 透明度，以保证监管的有效性。 （三）外部监管与内部控制相结合原则 前面已经提到内部控制在整个监管体系的设计中具有基础性地位。无论外部 监管多么严密，如果监管的对象不配合，没有严格的内部控制，外部监管也无法 收到预期的效果。因此，要坚持外部监管和内部控制相结合的原则，以保证监管 的及时有效。 （四）稳健运行与风险管理原则 如前所述，稳健运行是各国金融监管的首要目标，为了实现金融体系的稳健 运行，监管手段应着眼于金融业的风险管理。 （五）分类管理原则 就是将银行等金融机构分门别类，突出重点，分别管理。世界各国金融机构 在分类方法上不尽相同，但一般都是除中央银行之外，将金融机构分为商业银行、 专业银行和其他非银行金融机构等等，然后在分类前提下，根据各类银行在国民 经济中的地位作用，采取不同的方法和措施进行监管
(六)金融监管的国际协调原则 随着经济全球化的发展和跨国金融活动的增加，国际金融合作成为金融监管 的重要内容，母国和东道国之间必须建立良好的协调关系，以保证对跨国金融活 动的有效监管。 专栏15-2 《有效银行监管的核心原则》一有效银行监管核心原则一览表 (巴塞尔银行监管委员会，1997年9月) 一、有效银行监管的先决条件 1、在一个有效的银行监管体系下，参与银行组织监管的每个机构要有明确的责任和目 标，并应享有工作上的自主权和充分的资源；适当的银行监管的法律框架是必要的，其各项 条款应包括对银行组织的授权及持续监管，要求其遵守法律与法规及安全稳健性的权力和对 监管者的法律保护。另外还要建立监管者之间分享信息及为信息保密的各项安排。 二、发照和结构 2、必须明确界定已获得执照并接受银行监管的各类机构可以从事的业务范围，并且严 格控制银行”一词的使用。 3、发照机关必须有权制定发照标准并拒绝一切不符合标准的申请。发照程序至少应包 括审查银行组织的所有权结构、董事和高级管理层、经营计划和内部控制，以及包括对资本 金在内的预计财务状况等；当报批的所有者是外国银行时，首先应获得其母国监管当局的批 准。 4、银行监管者必须有权审查和拒绝银行向其他方面转让大笔股权或控制权的申请。 5、银行监管者必须有权建立标准，用以审查银行的大笔收购和投资，确保其附属机构 或组织结构不会带来过高的风险或影响有效的监管
5 （六）金融监管的国际协调原则 随着经济全球化的发展和跨国金融活动的增加，国际金融合作成为金融监管 的重要内容，母国和东道国之间必须建立良好的协调关系，以保证对跨国金融活 动的有效监管。 专栏 15－2 《有效银行监管的核心原则》——有效银行监管核心原则一览表 （巴塞尔银行监管委员会，1997 年 9 月） 一、有效银行监管的先决条件 1、在一个有效的银行监管体系下，参与银行组织监管的每个机构要有明确的责任和目 标，并应享有工作上的自主权和充分的资源；适当的银行监管的法律框架是必要的，其各项 条款应包括对银行组织的授权及持续监管，要求其遵守法律与法规及安全稳健性的权力和对 监管者的法律保护。另外还要建立监管者之间分享信息及为信息保密的各项安排。 二、发照和结构 2、必须明确界定已获得执照并接受银行监管的各类机构可以从事的业务范围，并且严 格控制“银行”一词的使用。 3、发照机关必须有权制定发照标准并拒绝一切不符合标准的申请。发照程序至少应包 括审查银行组织的所有权结构、董事和高级管理层、经营计划和内部控制，以及包括对资本 金在内的预计财务状况等；当报批的所有者是外国银行时，首先应获得其母国监管当局的批 准。 4、银行监管者必须有权审查和拒绝银行向其他方面转让大笔股权或控制权的申请。 5、银行监管者必须有权建立标准，用以审查银行的大笔收购和投资，确保其附属机构 或组织结构不会带来过高的风险或影响有效的监管